学习羁押必要性审查规定的几点认识

-----如何让羁押必要性审查不再成为鸡肋之我见

一、羁押必要性审查规定的由来及沿革

    羁押必要性审查是指在刑事诉讼中，法律赋予检察机关在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，是否存在继续羁押的必要性予以审查并作出继续羁押或者变更强制措施的法律监督活动。

    在我国1979年、1996年颁布的刑事诉讼法中没有规定羁押必要性审查的内容，只是在2011年对刑事诉讼法进行第三次修改时，才在该法的第九十三条设置了羁押必要性审查制度。

    为了履行法律赋予的该项职能，最高人民检察院于2012年10月颁布了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称试行规则）。试行规则第十四章<刑事诉讼法律监督>第六节羁押和办案期限监督中，用六个条文对羁押必性提起的主体、处理主体及适用条件、处理方式等相关内容予以规定。

    2013年5月，最高人民检察院发布《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》，正式开展此项工作。

    2016年1月，最高人民检察院颁布的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称规定），对羁押必要性审查案件的立案、审查和结案进行规定。同年7月，最高人民检察院刑事执行检察厅发布《关于贯彻执行〈人民检察院刑事诉讼规则（试行）〉的指导意见》（以下简称指导意见），对规定中的内容予以细化，以便于实践中适用。

    2019年12月，最高人民检察院颁布《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称现规则），在该规则第十三章刑事诉讼法律监督第五节专章用了十个条文规定羁押必要性审查规范，该部分内容对羁押必要性审查申请的提出主体、处理主体、处理方式、没有继续羁押必要的条件均作出了明确的规定，为检察机关正确、及时处理羁押必性审查案件树立了标杆。

    二、《人民检察院刑事诉讼规则》）的主要内容及与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》及另三个规定（以下简称前规定）内容的比较

    1、羁押必要性审查提出的主体增加。现规则在第五百七十四条中用三个款项规定了提出的主体，即1）人民检察院，2）犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人，3）看守所。前规定只规定了人民检察院发现及犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请，没有规定公安机关看守所可以提出。

    2、羁押必要性的处理主体统一。现规则将侦查、审查起诉和审判阶段的羁押必性审查处理主体确定为检察院负责捕诉的部门。试行规则第六百一十七条规定：侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责，审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。规定和指导意见的第三条确定：羁押必要性审查由刑事执行检察部门统一办理。从处理主体的变化可以看出检察机关行使职权的方式和机构的调整。现检察机关实行捕诉一体，负责捕诉的部门能够及时全面掌握案件的证据材料，对于犯罪嫌疑人、被告人是否应当继续羁押掌握第一手资料，由该部门负责办理可以减少不必要的调卷、阅卷的时间，更能及时处理羁押必要性审查案件。

    3、羁押必要性审查处理方式趋公开。现规则规定，人民检察院对羁押必要性审查以书面审查为主、公开审查为辅的方式。在书面审查时采用审查材料、听取意见（申请人、被害人和办案机关）、调查被审查人身体健康状况等方式。前规定确定的审查方式为书面方式：先对被审查人的羁押必要性进行评估，后再听取办案机关意见、听取申请人及被害人意见、调查被审查人身体健康状况，再查阅案卷材料的方式进行。现规则的内容吸收了试行规则的第六百二十条、规定第十三条、指导意见第十九条的规定内容。前后规定的变化在于，前规定侧重办理人主观认识且过程繁复，现规则侧重办理意见建立在审查材料、听取意见基础上。

    4、毋需继续羁押的条件更明确。现规则在第五百七十九条设置了应当型条件，在第五百八十条设置了可以型条件，具备此两个条款设置的条件，就应当对正在羁押的犯罪嫌疑人、被告人变更羁押措施，意味着羁押必要性审查的申请获得了检察机关的认可。这部分内容将前四个规定中关于羁押必要性审查的条件进行了揉合，如应当型条件吸取了试行规则第六百一十九条、规定第十七条、指导意见第二十六条的规定内容，而可以型条件就吸取了规定第十八条、指导意见第二十七条的规定内容。

    5、办理期限不明确、处理结果要告知。现规则没有对检察机关办理羁押必要性审查作出期限规定，在第五百八十二条规定：对于依申请审查的案件，人民检察院办结后，应当将提出建议的情况和公安机关、人民法院的处理情况、或者有继续羁押必要性的审查意见和理由及时书面告知申请人。规定第二十四条、指导意见第四十一条也作了同样的规定。关于办理期限，规定第二十条和指导意见第三十七条均作出了人民检察院在办理羁押必要性审查案件时，应当在立案后十个工作日以内决定是否提出释放或者变更强制措施的建议。案件复杂的，可以延长五个工作日的规定。

    三、几点体会。

    1、法律规定羁押必要性审查制度的宗旨是，减少刑事案件被审查对象羁押的数量，更加彰显保障人权和无罪推定。从数个关于羁押必要性审查司法文件的规定可以看出，人民检察院对于该项法律制度的做法，体现了实践－－认识－－再实践的态度，说明人民检察院对于法律赋予的此项职权，在努力地实践如何更好地行使该项权力，并通过司法文件完善行使过程。这不仅是检察机关积极尽责的体现，也是马克思主义实践观在检察工作中的具体实践。

     2、羁押必要性审查工作贯穿于犯罪嫌疑人被逮捕后、直至人民法院判决生效前的所有刑事诉讼过程，是一个较为漫长的过程。羁押必要性审查制度给刑事辩护律师提出了一个崭新的课题，为刑事辩护律师向当事人提供优质法律服务提供了新渠道、新空间。

    3、现规则没有设置检察机关在羁押必要性立案前的初审权，就意味着取消了规定第九条、指导意见第十一条设置的立案前的初审程序。由此是否能够改变羁押必要性审查制度对于当事人及辩护人来说尚属于鸡肋式制度、对检察机关来说属于睡眠式条款的现状，值得犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的期待。

    笔者曾作过一个访谈，同十数位刑事辩护律师对于羁押必要性审查通过率进行了粗略的统计，发现申请不成功者众众，申请成功者寥寥。现实中，对因为刑事案件被羁押的当事人和为其提供刑事辩护的律师而言，羁押必性审查制度就是一个鸡肋。对行使该项职权的检察机关而言，该制度几乎成为睡眠性条款。究其原因，这皆归功于立案前的初审条款。从前规定所确立的初审制度看，检察机关刑事执行检察部门及其工作人员不掌握案件的证据材料，加之办案人员较少、审查期限较短、自身事务较多等客观因素以及改变羁押措施后担心被他人误解为办理关系案、人情案等主观因素，即使进入到审查程序，还要经过指导意见第二十一条至二十五条规定的评估程序，很难使他们真正沉下身心进行羁押必要性案件的审查，只能依靠初审权，在初审时过滤掉大部分审查案件。曾有极端例子是，检察机关对于羁押必要性审查申请不予立案，但在不予立案一个星期后，涉案的十几名犯罪嫌疑人均被取保候审。

    4、如取消检察机关的初审权，则意味着所有的羁押必要性审查申请均应立案审查。在没有新规范的情况下，此观点似乎能够成立。这样可以大大提高羁押必要性审查申请的成功率，也体现出现代“非羁押为普遍，羁押为例外”的监禁政策。

    5、现规则没有设置办案期限，是否意味着办案部门可以拖延办理。设置办案期限的目的是防止办案人员懈怠，促使案件尽快办结，期限长了不行，期限短了也不行。但愿检察机关在颁布实施细则时将此漏洞补上为要，否则将可能出现每个诉讼阶段均提出审查申请，每个阶段都没有结果的局面。

6、结案后，均应书面通知申请人。基于多种原因，羁押必要性审查申请提交后，大多如泥牛入海，少数几个能接到电话通知，告知对审查申请不予立案。希望今后对审查申请都能知晓结果，这也是对申请人知情权的保障，也是文明司法、公开司法的要求。

四、几点建议

1、2012年修改的刑事诉讼法，在第二条中增加了“尊重和保障人权”的内容，将国家宪法中“尊重和保障人权”的规定在刑事诉讼法中予落实，被认为是人权保护的一大进步。为了将这一规定落到实处，在该法的第九十三条规定了羁押必要性审查制度。同时规定人民检察院：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。从规定的内容上看，对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人羁押后，对其羁押必要性进行审查是检察机关的法定职责，但在近几年的司法实践中，此制度的落实效果却差强人意，希望检察机关能够领会立法机关的立法宗旨，将此制度很好地贯彻落实下去，实现立法目的。

2、将羁押必要性审查案件数纳入检察官的办案考核目标，以提高案件的办理质量，调动办案人员的积极性。

现在检察机关已经设立办案质量终身制，将办理羁押必要性审查案件数目纳入办案考核目标后，不仅能够清晰地展现此类案件办理数量，也能够提升办案人员的积极性，促使办案人员提高办案质量，切实维护逮捕后被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的权利。

3、制定羁押必要性案件审查办理期限，加快案件的办理速度。鉴于在侦查阶段提请逮捕时，侦查机关提交审查的证据材料尚不完整，且逮捕后的侦查期限为两个月或更长，建议此阶段的羁押必性审查期限规定为：犯罪嫌疑人被逮捕二十日后，犯罪嫌疑人、法定代理人、近亲属或辩护人有权提出羁押必要性审查，捕诉部门办理期限为十五日。对于在审查起诉阶段及审判阶段的犯罪嫌疑人、被告人被逮捕五日后，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人有权提出羁押必要性审查，捕诉部门办理期限为十日。

4、增加羁押必要性案件办理的透明度。导致目前该制度为刑事辩护律师所诟病的主要原因还是检察机关办理此类案件不透明，有暗箱操作之嫌。在书面审理的情况下，申请人对于申请是否按规定的程序进行办理，办理到何程度均不知情，办理结果再不通报，更加重了申请人的怀疑。如检察机关在办理案件过程中，能够增加案件办理的透明度，实行司法公开，减少司法神秘感，也是提升自身司法公信力的方式。前期有的检察机关曾引入过听证程序，取得良好的社会效果和法律效果。今后检察机关可以加大此类案件办理的公开程度，使申请人明白申请成功或不成功的原因，不仅可以以减少申请人与检察机关的对立情绪，也是落实习近平总书记“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”要求的必由之路。

5、赋予申请人复议救济权。在申请人的申请未能获得检察机关的支持后，应赋予申请人对审查结果的复议权。建议规定，在申请人收到检察机关书面告知后，对审查结果不服的，五日内可以向上一级检察机关申请复议。上一级检察机关在收到复议申请后五日给予决定，复议决定具有终局性。

参考文献：

1、王敏远：刑事诉讼法修正案的理解与适用；

2、王兆国：关于《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案（2012草案）的说明；

3、张世金：律师申请羁押必要性审查操作指引；

4、马建波：我国羁押必性审查机制探讨；

5、赵虹阳：羁押必要性审查制度研究；

6、吴丹：羁押必要性审查制度之完善研究；

7、杨梦峰：关于羁押必要性审查的调查报告；

8、朱世洪：羁押必要性审查存在的问题与解决路径。