一个案件判决引起的对乡村治理问题的思考

内容提要：党的十九大提出实施乡村振兴战略，是决胜全面建

成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务。唯有乡村全面振兴，才能实现乡风文明，农业强，农村美，农民富的目标。要实现党中央提出的乡村振兴战略目标，就必须对乡村进行有效治理。如何实现对乡村的有效治理，需要立体布局，多方给力，共同推进。从强化党的领导，群众自治，法治保障，德治教化方面共同发力，实现对乡村的有效治理，推动乡村振兴的全面实现。

自治是基础，自治是在党的领导下，在法治的框架下进行的自我管理、自我教育、自我服务，从建立有效的乡规民约，培育善良的风俗来引导、约束乡民依规行使权利，履行义务，改善民风，实现自我管理，进而实现农业有奔头、农民有吸引力、农村美丽的目标。法治为保障，法治是实现国家长治久安，社会稳定，经济发展的坚强后盾。农村治理必须依法进行，严格依法赋权、依法行权，不能滥权越法，不能缺位、错位。对于群众自治工作中出现的难点、痛点，要在法律的框架下集聚多方力量，齐抓共管、精准施策、精准发力，实现对乡村的有效治理。德治乃教化之功，道德的教化作用，在于净化乡民的内心，激发乡民积极崇德向善，德治如春雨润物，在潜移默化中起着引领作用，形成善良风俗，净化乡风。自治、法治、德治三位一体，相辅相成，相互促进，构建了相统一的乡村社会治理体系，实现乡村的有效治理，推动乡村振兴。

创新观点：自治是群众性的依法自治，是在党的领导下进行的自我管理、自我教育、自我服务，是通过依法依规建立乡规民约、自治规则，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等自治组织实现民事民议、民事民办、民事民管的乡村治理，不断满足村民对管理民主、乡村发展、乡风文明、生态美好、村民富裕的美好生活需求。

法治是村民实现自治的保障，法治是强力之治，具有权威性。没有法治就不可能实现群众自治，群众自治的成果就无法得到有效的保障，就无法实现乡村的长治久安，乡村振兴也就无法实现。但是，仅有法治也不能实现对乡村的有效治理，法律调整的社会行为仅是底线阻却，良好的乡村社会环境治理需要更高层次的道德支撑与自我约束。因此，法治在乡村治理体系中更具有促进自治的实现之功。

德治实为人之治，更注重对人内心的教化，在潜移默化中发挥着推动自治与法治的作用。善良民俗的形成需要乡贤推动，将融入善良风俗的乡规民约能够约束村民，需要加强道德情感的教育，形成乡村文化，使村民在长期的社会交往中，逐步趋同，渐成自觉。德治需要通过孝老爱亲、重义守信、身边好人、最美教师、医生、家庭等载体来宣传、引领、推动，实现德治对自治与法治的促进作用。

某城市周边农村在1995年完成了土地二轮承包工作，以村民组为单位与本村民组以户为单位的农户签订了《农村集体土地承包经营合同》，农户也取得了农村集体土地承包经营权证。承包期间，因为城市发展建设，Y村民组有部分集体土地被征收。Y村民组就土地补偿款如何分配按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定召开了全体村民会议，经三分之二多数村民同意，做出了由本村民组集体经济组织成员资格的村民全部参与分配的决议。因为，本次征收的是部分土地，涉及到Y村民组部分承包户，因为土地补偿款是全体村民共同分配的，为了公平，本次村民会议同时做出对承包土地进行微调的决议。微调的内容为：未被征收土地的农户拿出一些土地给本次被征收土地的农户承包，如果拿出土地的农户继续耕种调整给其他农户的承包地，按照每年向本次调整获得土地的农户支付数百元费用。决议做出后，对被征收土地补偿款进行了分配，部分农户的土地按照土地承包微调决议进行了调整，并将土地交给本次被征收土地的农户实际经营。部分拿出土地的农户继续耕种调整出去的土地，按照本次土地微调决议，每年向本次调整获得土地的农户支付数百元费用。但承包经营合同和土地承包经营权证未进行变更。几年过去了，Y村民组集体土地再次被征收。涉及到前一次征收土地后土地承包微调的多户农户。按照当时的法律和政策规定，土地补偿款由被征收土地的农户获得。土地被征收后，Y村民组再次召开村民会议，按照法律和政策规定，决议土地补偿款由被征收土地的农户获得。决议做出后，除了一户外，均按照村民组决议进行了土地补偿款的分配。Y村民组一位杨姓村民坚持获得对其耕种的此次被征收土地的补偿款，其中有数亩土地是按照前一次村民决议微调给其他农户的，一直由杨姓村民耕种，杨姓村民按年向其他农户支付数百元的费用。村民组不同意杨姓村民的要求，杨姓村民以Y村民组为被告向辖区法院提起了诉讼。案件经过基层法院和中级法院审理，以《中户人民共和国农村土地承包法》规定的在承包期内发包人不得对承包土地进行调整的内容为基本依据，以中级法院一份审理农村土地承包经营权案件指导意见规定的如何判断农村土地承包经营权的几条规则为标准，判决Y村民组向杨姓村民支付了前述村民决议微调出去的几亩土地补偿款。且不论该案判决认定的土地微调并非发包人主导进行的，而是承包土地村民共同的意见，也不论杨姓村民获得的土地补偿款必然侵害Y村民组其他村民的权益（因为土地补偿款实际已经发放给微调获得土地的农户，杨姓村民获得的土地补偿款必然从村民组其他公益金中支付，而该公益金属于Y村民组全体村民），单就乡村治理中如何保障自治、体现法治、实现德治看，本案给了我们不少的思考。笔者认为，乡村振兴不仅要从经济发展、生态文明方面建设好，而且要在治理秩序上实现民主、文明、和谐新格局。如何实现后者呢？笔者拙见，就是要尊重和保障自治，在基本权益保障上遵守法治，德治作为自治和法治的基础，最终作为一切治理手段追求实现的目标。

一、 乡村振兴必须有强有力的乡村治理。

中华民族伟大复兴离不开乡村振兴。党的十九大提出两步走战略，第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从二〇三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。（1）不论是建成全面小康社会，还是基本实现社会主义现代化和把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，乡村发展都是一个绕不过去的坎，没有乡村的发展，就无法实现全面建成小康社会的目标，更谈不上基本实现社会主义现代化。

乡村振兴必然以强有力的乡村治理为保障。乡村振兴不仅要解决农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高；农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全这些硬件方面的问题，更需要同时解决农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化的软件方面的建设。

因此，要实现以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为内容的的乡村振兴战略，在乡村治理方面需要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系（2）。

二、乡村治理应该坚持自治为基本、德治为基础、法治为保障。

我们国家是一个有着五千年历史的文明古国，中华文化传承从未间断。乡村文化推动了中华文明的进步。纵观我国历史，在漫长的封建社会，国家强大无不是以乡村稳定发展为基础，人们安居乐业。有着山清水秀悠久历史的滁州也是这样，千年前滁州太守欧阳修《丰乐亭记》向我们展现了一个“太平盛世”下的滁州----“今滁介江淮之间，舟车商贾，四方宾客之所不至，民生不见外事，而安于畎亩衣食，以乐生送死”，多么美好的一个和谐安详的世外桃源！对中华商业文化做出积极贡献的徽商、晋商发端乡土，无不以最淳朴的乡土文明--诚信走天下，在当时农耕为主的社会环境下创造了经久不息的繁荣和文明。而朝代更替无不是因为民不聊生而引起的农民反抗，汉高祖刘邦、明太祖朱元璋和推翻明朝的李自成无一不是来自农村农民。

村民自治是乡村治理的基本，有效的村民自治能够实现社会风气的良好转化。村民自治需要建立乡规民约，培养善良风俗。明正德年间，一代奇才王阳明，为了对初定的社会进行有效治理，制定《南赣乡约》与《十家牌法》。其目的在于整饬社区生活秩序，加强以自我约制为主的基层社会治理模式，从而使“各安生理，勤尔农业，守尔门户，爱尔身命，保尔室家，孝顺尔父母，抚养尔子孙”，避免“以众暴寡，以强凌弱”，使民“永为善良”，“父慈子孝，兄爱弟敬，夫和妇随，长惠幼顺”，“小心以奉官法，勤谨以办国课，恭俭以守家业，谦和以处乡里”，从而以“兴礼让之风”，“成敦厚之俗”，实现社会的长治久安。王阳明推行的乡治，使当时的南赣地区风气焕然一新，“民无重赋，家有田耕，城郭乡村，一派清明”。（3）而今适逢新时代，很多拥有乡规民约的地方，一股股移风易俗的暖流扑面而来，乡村社会风气清风阵阵，乡村社会环境为之改观，乡风文明、农村美、农民富的美好愿景正在成为现实。

自治是现代社会治理的基本目标。新中国成立以来推行的基层群众自治制度，不仅是人民当家做主最有效、最广泛的途径，也是对自治的积极探索。从我国多年实践看，政府大包大揽、管得过“宽”，大量事务和矛盾都汇集到政府身上，对社会自我调节、居民自治空间产生了挤压与反向依赖，群众的参与动力和积极性不高，自治作用发挥得比较有限。因此，创新基层社会治理，必须围绕提高自治水平这个目标，鼓励和支持社会各方面参与，激发社会活力，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。实践中，可以通过健全自我管理、自我服务、自我监督的自治建设体系，努力实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”。坚持自我管理，发挥人民主人翁精神，依法自己管理自己，自己约束自己，自己参与并处理自己的事务。坚持自我服务，通过创新机制和平台，发动群众服务群众，切实做到“事事有人管”。坚持自我监督，创新监督形式，调动群众参与监督的积极性，以群众自我监督促进社会和谐。

在乡村治理上，我们应该自信地汲取优秀的中华文化的优良传统，我们先人身体力行创造的家族传承、乡村治理的有益制度、智慧结晶，我们应该按照“四个自信”的要求大胆地“古为今用”！

当然，全体中国人在长期的革命斗争、社会主义建设和波澜壮阔的改革开发中，选择了社会主义发展道路，确立了中国共产党领导，我们在乡村治理中，必须加强党的领导，遵守社会主义法治。

党在乡村的基层组织，是凝聚各方力量推进乡村发展的核心，是宣传、落实党的惠农富农强农政策的根本力量，是凝聚各方共识，引领乡村发展的领导者，只有加强党的领导，才能实现乡村经济发展、乡风文明、生态美丽、生活富裕的振兴目标。以村民自我管理、自我教育、自我服务为内容的村民自治，需要党的基层组织，带领村民依据《村民委员会组织法》，通过村民大会、村民代表大会、村民监督委员会，使群众共同参与，实现民事民议，民事民办，民事民管；需要党的基层组织发挥核心作用，引导、带领村民通过建立村民议事会、村民理事会、村民监事会、红白理事会等自治组织，来体现民意推动村民自治的和谐发展；需要党的基层组织发挥乡贤的引领作用，通过建立乡规民约，反映群众心声来引导村民积极向上向善，实现乡风文明；需要党的基层组织凝聚人心，发挥乡村各类人才的潜能，实现能人带动促进乡村经济社会的发展；需要党的基层组织，坚决贯彻国家的方针政策、法律法规，通过科学规划，实现乡村的美好发展。

法治是实现乡村治理的保障，没有法治的乡村自治易出现村霸横行，良善受欺现象的发生，更有甚者，借助民主的外衣行村霸专断之实，严重影响乡村的良性发展。村民自治须依法进行，需要在宪法和法律的范围内，实现自我管理、自我发展、自我服务。现阶段，全国正在进行乡村打黑除恶专项治理，打击横行乡里的黑恶势力及其保护伞，清除影响乡村发展的人为障碍，其目的就是净化乡村发展环境，重构乡村发展的公平竞争环境，使各方力量集聚乡村助力发展。乡民自治是依法自治，所建立的各类自治组织及规约，确定的方案，同样需要法律的认可，不能超越法律的鸿沟。农村二轮土地承包期三十年不变，自一九九五至今已经二十多年，当年的黄毛幼儿如今有的已经娶妻生子，有的已成为人妇。对于外嫁的妇女，很多在男方没有获得承包土地，承包土地还在原居地。在农村土地被政府征收后，一些村民委员会在经村民大会或村民代表会议商议形成分配方案，将已经外嫁妇女的承包土地补偿款分配权取消。使其在现居地没有承包土地，不能因土地被征收获得土地补偿款，而在原居地，因为已经外嫁，村民会议形成的分配方案，剥夺其土地补偿款分配权。从形式上看，属于村民自治范畴，符合法律规定，但从实质上看，村民会议剥夺农村外嫁女等的承包土地补偿款分配权，既违反农村土地承包法的规定，也有违公平原则。对于这一不公现象，利益受侵害者却上告无门，这不得不令人深思。如果法律不加以调整，少数人的利益如何得到维护，自治的合法性又何从谈起。商鞅说过，“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。智者不得过，愚者不得不及。”意思是说，法令是天下百姓的命脉，是治理国家的根本，其目的是用来保护人民的。聪明的人不能超越它，愚昧的人也不能不遵守它。（3）党的十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。

一般来说，发达市场经济国家不仅具备较为健全的法律体系和法律监督机制，而且社会公众的法律意识普遍较强，习惯以法律方式解决纠纷。在我国，虽然与市场经济相配套的中国特色社会主义法律体系已经形成，但是基层社会的法治意识、法治思维还没有较好地树立起来，这影响了基层社会法治的效果，阻碍了市场经济的健康运行。例如，有的城乡社区成员在遇到土地纠纷、拆迁矛盾、社区安全、小区停车管理、社区物资回收、循环使用和环境污染等问题时，不是寻求法治的方式来解决，而是奉行“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误理念，指望以聚众闹事、采用极端手段等方式达到其不正当目的，使存在的问题更加复杂，矛盾更加激化。当然，目前有的基层干部及执法人员在化解基层社会矛盾、协调基层社区各个利益关系主体、分配经济和社区资源时，存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，甚至还出现权大于法、言大于法、徇私枉法、粗暴行政等违法行为。针对这些问题，应该发挥基层社会法治机制的保障作用，包括坚持全民守法，坚持法治精神，坚持法治保障，维护法律尊严和权威。

德治是源远流长的中华文化传统，是中国最大的“本土资源”。孔子说过，“君子进德修业。忠信，所以进德也，修辞立其诚，所以居业也。是故居上位而不骄，在下位而不忧。”意思是说，君子增进道德建立事业。推忠于人，以心待物，德行就能够得到提升。修理文教，内心诚实，就是立业的根基。处在上位的时候不敢心怀骄慢，处于下位的时候心也不会忧闷。（4）儒学的博大精深，使我们认识到，不论是中央还是地方政府的治理，不论是国家治理还是社会治理，谁都不可能无视德治的作用。道德作为人人心中皆有的一种规范和约束，这种心中之法是较之任何文本法作用更大、效力更高且适用更广的法律。改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，城乡居民的物质生活水平大幅度提高，但精神文明建设却相对滞后，不敬不孝、知法犯法、赌博滋事、网上任意中伤诽谤等道德滑坡现象严重影响了社会和谐与居民幸福感的提升。对这些社会问题，如果不从提高人的道德素质、强化道德自律方面入手，而只是就事论事、就矛盾论矛盾，社会治理的成效会非常有限。德治重在教化，能够维护自治与法治取得的成果，提升自治和法治向更高层次迈进。自治与法治更多的是借助于外力的作用，而德治更多是强调人的内心转化，良知的形成。善良风俗的形成，实为德治之功。农村开展的五星家庭、身边好人、孝老爱亲、助人为乐、美丽乡村医生、教师的推荐、评比，无不是在用道德的力量，净化人们的心灵，激发人们积极向上向善，从而营造一个有效治理的乡村环境。一些乡村在开展农村五星家庭（五好家庭）评比后，原来邻里关系紧张的，变得互相谦让了；原来门前污水横流、垃圾乱飞的，现在变得花开四季香了；原来婆媳怒目相向的，现在喜笑颜开了…。德治如春风化雨，润物无声。

三、“三治”并行、相辅相成，法治不可缺位，也不应越位。

促进乡村振兴的有效治理，必须是自治、法治、德治相辅相成，共同推进。三治并行，共同施力.提高人的道德和法律素养，提升乡村自治管理水平，实现人与环境友好相处的新农村。

出现违反法律的情况时，法治要主动作为。如前所述的扫黑除恶专项斗争、侵害乡村民主选举或者村民基本权利被侵害时，法律应该展现刚性的权威，撑起保护的大伞。在面对村民自治的具体事项上，法治应该保持审慎的判断，以保障为原则，以纠正为补充，不可越位，避免因为出击而引起不利诚信社会建设的的不良效果。

看一下前面的案件，笔者认为，在农村土地补偿款分配上，Y村民组的全体村民是智慧的，所做出的决议不仅符合了三分之二多数同意的法律规定的程序要求，对承包土地的微调也体现了公平公正---被征收土地的补偿款全体村民共同分配，失去土地的农户当然应该获得承包相应数量土地的补偿。而且也不应该认定违反了《中户人民共和国农村土地承包法》有关在承包期内发包人不得对承包土地进行调整的规定。因为，发起承包土地微调的是承包土地的村民，不是发包土地的集体经济组织。法院判决看似正确的执行了法律，但是，细细推敲，不难发现，在适用法律上还是存在值得商榷的偏差的。最重要的是，因为这样的一份判决，不仅推翻了村民自治的决议，而且出现了杨姓村民一户获利、其他农户利益受损的结果，使得已经脆弱的社会诚信可能受到侵害。让该村民组的全体村民感觉到，大家共同达成的契约可以不执行，不执行共同达成的契约还可以获利，无异于长期困然我们在信访中的无底线进行的花钱买安，因为破坏了规则，形成了负面示范，在趋利和从众心理的支配下，出现了越买越不安的现象。

自治、法治、德治相辅相成，共同作用实现对乡村的有效治理，推动乡村振兴的全面实现。构建乡村治理体系，不仅需要发挥村民自治的核心作用，同样需要发挥法治和德治的保障、推动作用。自治、法治与德治，在乡村治理体系中，相辅相成，共同促进。自治、法治与德治，不应各自为政，需要相互融合，发挥其系统功能、实现1+1+1＞3的整体效果。以自治为核心的乡村治理体系，需要以法治规范自治，保障自治，实现自治，需要以德治来维护、推进自治。在村民自治的实践过程中，既要充分发挥村民的主体作用，也需要发挥法律的规范指引作用和道德的教化约束作用，不断提升村民的法治信仰和道德自觉。自治、法治、德治相互作用，相互促进，形成有力的乡村治理体系。有效的乡村治理要在自治中实现法治，践行德治，在德治中推动法治，促进自治，在法治中体现德治，保障自治，使民意、法律和道德相辅相成，自治、法治和德治相得益彰，共同实现乡村的有效治理，为乡村振兴聚力、助力。

注释：

（1） （2）党的十九大报告

（3）（唐）魏徵,等. 群书治要[M]. 北京:北京联合出版公司

（4）刘志松：《乡规民约与乡村振兴》

                                   作者：李家顺、冯宝中